轉動空間“魔方”——全域土地綜合整治面面觀
發布日期:2024-09-14 作者:中國自然資源報 點擊:
近日,自然資源部印發《關于學習運用“千萬工程”經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》(以下簡稱《意見》)。作為“千萬工程”迭代升級的重要平臺抓手、農村土地制度的重大改革創新,全域土地綜合整治自誕生以來就備受社會關注?!兑庖姟返某雠_,意味著這項改革已從部分地區試點向全國層面全面推開。
全域土地綜合整治工作是利民利國、利鄉利城的大事和好事。如何將好事真正辦好?《意見》在釋放政策利好的同時,對全域土地綜合整治的定位使命、實踐路徑、規范運行等難點、痛點、熱點問題,給出了明朗答案。
作為落實黨的二十屆三中全會關于完善城鄉融合發展體制機制、深化土地制度改革決策部署的一項重大舉措,全域土地綜合整治聚焦解決發展中的空間矛盾問題,在規范規則下有序轉動空間“魔方”,對優化國土空間布局、服務鄉村全面振興發揮著重要的支撐服務作用。
“魔方”為何轉
全域整治是“金鑰匙”,不是“金元寶”
回溯國內外土地整治的發展歷史,土地整治在不同時期、不同發展階段服務不同目標,承載發揮不同功能作用。雖然內涵不斷深化拓展,但其作為空間治理重要工具的內核本質、基本功能始終不變。
就像轉動“魔方”一樣,土地整治的本質是歸并地塊、土地重劃。通過對土地利用結構和權屬進行合并或重組,土地布局得以更加合理,土地利用效率得以提升,一體化解決經濟、文化、社會、生態等發展中的空間優化問題。
“土地整治要通過工程技術與方法來實施,但其核心不是工程建設,而是對土地利用布局和利用方式的調整優化?!睒I內專家認為,土地整治具有再規劃和工具性的突出特點,因此一直被作為解決鄉村地區乃至城市發展空間矛盾的最主要工具。
我國土地整治起源于耕地保護政策實施。1986年黨中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地,切實保護耕地”的基本國策。自此,伴隨從土地整理到土地整治,從土地綜合整治再到全域土地綜合整治的概念變遷,這項工作經歷了以補充耕地數量為主、大規模提高耕地質量、建設性保護耕地、建設和美鄉村等多個階段。
2003年,浙江省啟動實施“千村示范、萬村整治”工程,明確要求村莊整治與土地整理結合起來,集約利用土地。2018年9月,浙江“千村示范、萬村整治”工程獲聯合國“地球衛士獎”,習近平總書記作出重要批示。2018年,浙江省出臺《關于實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見》。20年來,浙江省持續深化自然資源政策集成創新,全域土地綜合整治成為推動“千萬工程”的強大引擎和促進共同富裕的重要抓手。
新時期以來,面向中國式現代化的空間治理對土地整治提出了新任務、新要求。
黨的十九大以來,國家實施鄉村振興戰略。2018年6月印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》提出,“統籌開展農村地區建設用地整理和土地復墾,優化農村土地利用格局,提高農村土地利用效率”。2022年黨的二十大報告提出“建設宜居宜業和美鄉村”。2024年中央一號文件要求,學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗,有力有效推進鄉村全面振興。
面對農村地區強勁的用地需求,建設用地卻總量大而分散、不好用,“人、地、錢、產”亟待破解。
第三次全國國土調查顯示,當前耕地保護的主要矛盾已發生改變。為促進農業生產空間布局更加符合自然地理格局和農業生產規律,耕地保護作出實施“大占補”、擴大補充來源、“以補定占”、壓實黨政責任等重大政策調整。補充耕地、調整耕地、恢復耕地等都需要通過空間布局優化來實現。
2022年,我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃——《全國國土空間規劃綱要(2021-2035年)》印發。隨著各級國土空間規劃陸續完成編制審批,國土空間詳細規劃要從原來僅面向建設空間轉為面向更廣闊空間、更全面要素、更復雜主體落地實施。
步入存量時代,各地普遍面臨空間布局無序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生態功能退化等空間破碎引發的問題。同時,農村人居環境欠賬多,鄉村特色風貌在喪失??臻g騰挪、調整優化和整合利用,成為滿足農村土地利用需求、改善鄉村生態環境的根本出路。
中央有部署、地方有需要、群眾有期盼,全域土地綜合整治就這樣被推到時代舞臺,擔負起新使命。2019年,自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》,在全國范圍部署啟動全域土地綜合整治試點。
該通知明確了全域土地綜合整治的重點任務是農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復,并從允許合理調整永久基本農田、節余建設用地指標可在省域范圍內流轉兩方面,提供政策杠桿。
截至2024年7月,自然資源部支持25個省穩妥有序推進實施356個以鄉鎮為單元的試點,支持浙江寧波、廣州從化、福建泉州、廣西崇愛高速公路沿線和浙江跨鄉鎮等探索開展不同尺度試點。此外,各地結合地方實際需求,自行組織開展省級試點。
“全域土地綜合整治是一項空間治理活動?!弊匀毁Y源部國土空間生態修復司司長王磊表示,全域土地綜合整治以國土空間規劃為依據,在一定區域范圍內,統籌推進農用地整治、建設用地整理、生態保護修復等,促進城鄉要素平等交換、雙向流動,優化農村地區國土空間布局,改善農村生態環境和農民生產生活條件,助推農村一二三產業融合發展和城鄉融合發展,助力建設宜居宜業和美鄉村。
五年來,全域土地綜合整治保護農耕肌理,留住鄉韻鄉愁,釋放發展空間,助力鄉村振興;修復生態基底,改善人居環境,深化制度改革,共享土地紅利,已經成為優化空間布局、推進鄉村建設、服務鄉村全面振興的重要平臺。
——優化國土空間格局,提升國土空間治理效能。土地整治以落實空間規劃、優化布局、提升品質為目標,統籌“三生”空間,保護農耕肌理,改善農村風貌,高效盤活存量資源。
——實施耕地數量、質量、生態“三位一體”保護,嚴守耕地保護紅線。全域土地綜合整治將農用地整治作為重要內容,通過實施農用地集中連片整治、質量提升和生態化改造,提升耕地保護水平。
——優化資源要素配置,推進城鄉融合發展。通過盤活存量、嚴控增量等措施,提高土地節約集約利用水平,保障鄉村基礎設施和公共服務建設用地,滿足農村一二三產業用地需求,助推資源要素市場化配置。
——保護修復自然生態本底,嚴守生態保護紅線。適應美麗鄉村建設需要,實施農村地區山水林田湖草沙一體化保護和修復,協同推進農村人居環境整治,改善農村生產生活條件和生態環境。
試點成效充分說明,全域土地綜合整治是空間統籌、資源聚合、資金整合、政策融合、部門協同的工作平臺,是統籌解決保護利用問題、實現土地最合理利用目標、促進鄉村發展的政策包與工具箱,也是路徑與方法。
“全域土地綜合整治是在更大尺度里,用算大賬的形式解決發展中各類空間問題的‘金鑰匙’,而不是直接創造經濟效益的‘金元寶’?!睒I內專家認為,《意見》闡明了全域整治的定位使命,杜絕為整治而整治的工程化思維、片面追求指標交易的利益驅動、大拆大建損害農民利益等違法行為,引導各地找到全域整治真正的內生動力。
“魔方”如何轉
全域整治既有政策紅利,也守底線紅線
五年后,全域土地綜合整治站在新的歷史起點上。
黨的二十屆三中全會提出,進一步全面深化改革要更加注重系統集成,更加注重突出重點,更加注重改革實效。要運用“千萬工程”經驗,健全推動鄉村全面振興長效機制。
轉動“魔方”,有規則有章法。全面、協調、有序、動態的系統觀,是全域土地整治的核心理念。守正與創新、活力與秩序必須兼顧。
相較以往以增加耕地為主的“單兵突進”式土地整治,全域土地綜合整治有五個顯著特征。
據王磊介紹,全域土地綜合整治更加注重從區域規劃角度,對農村一定區域內的國土空間利用進行整體提升;更加注重服務城鄉融合發展,著力補齊鄉村基礎設施短板,促進城鄉之間要素流動;更加注重土地整治平臺作用的發揮,通過“土地整治+”等方式,為農村注入新產業新業態,為鄉村振興提供動力;更加注重以人為本,既為農民提供財富收入,也提供更好的生態環境產品;更加注重探索在農村空間實施國土空間治理的有效路徑,將全域土地綜合整治作為落實國土空間規劃、持續優化空間格局的有效手段。
《意見》在總結試點經驗基礎上,系統集成改革舉措,提升整體治理效能,為城鄉融合發展、鄉村全面振興提供更精準的政策供給。
《意見》做足系統性文章。明確了全域土地綜合整治工作的總體要求、實施路徑、實施內容和實施保障,要求充分發揮全域土地綜合整治的平臺作用,以縣域為統籌單元、以鄉鎮為基本實施單元,綜合運用相關政策工具。
縱觀《意見》,各項制度相互兼容、環環相扣,增強了政策取向一致性。抓住關鍵環節,突出問題導向,充實了改革含金量。比如,《意見》對全域土地綜合整治的實施單元劃分、國土空間規劃銜接、實施方案審批等提出了具體要求,為各地開展工作提供了清晰路徑。
據自然資源部國土空間生態修復司副司長李建中介紹,《意見》針對農村地區空間布局無序化問題,允許在保持“三區三線”和空間布局總體穩定的前提下,結合國土空間規劃對土地開發利用方式進行局部微調、統籌優化。
針對耕地碎片化問題,統籌實施農用地集中連片整治、質量提升和生態化改造,推動實現布局優化,助力農業現代化建設。
“與試點時期相比,《意見》進一步明確了耕地和永久基本農田優化調整的具體要求,增強了地方實施的可操作性?!崩罱ㄖ姓f。
針對土地資源利用低效化問題,統籌實施建設用地整理,提升土地資源配置效率和節約集約利用水平,推進宜居宜業和美鄉村建設。
《意見》規定,可將整治區域內的拆舊地塊作為一個整體,按照增減掛鉤項目相關規定打包審批、統籌實施,產生的指標統籌使用,確有節余的還可納入省級管理平臺在省域范圍內調劑。
此外,按照國家統一部署開展農村集體經營性建設用地入市工作的,可結合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設用地整治歸并為大塊宗地,依據國土空間規劃屬于經營性用途的允許入市。
針對生態環境退化問題,統籌實施農村地區山水林田湖草沙一體化保護和修復。對已劃入生態保護紅線范圍的耕地、被生態保護紅線圍合的零星破碎、以開天窗形式保留的永久基本農田,在符合要求的前提下,可以逐步調整到生態保護紅線以外。
全域土地綜合整治既釋放政策紅利,也必須嚴守紅線底線。2023年4月,自然資源部辦公廳印發通知,要求全域土地綜合整治試點必須嚴守底線規范開展,切實防止因實施不當出現突破底線等問題。
此次《意見》中,“不”“禁止”“杜絕”“防止”“防范”等嚴厲字眼屢次出現,明確了全域土地綜合整治必須堅持的四項原則。
——人民至上、共建共享。充分尊重群眾意愿,注重解決群眾生產生活面臨的實際問題,對于群眾反對意見強烈的堅決不干,不得違背群眾意愿強行推進。
——規劃先行,統籌謀劃。切實維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性,保持“三區三線”總體穩定,只允許進行局部微調、統籌優化,不得打破國土空間規劃確定的總體格局。
——實事求是,量力而行。遵循“上下結合,以下為主”的原則,充分尊重基層和群眾意見,不搞行政命令,不搞政績工程,不搞“一刀切”“齊步走”,防止形成新的地方隱性債務。
——立足當下,謀劃長遠。從實際出發合理劃分實施單元,妥善安排整治任務和實施時序,成熟一個,實施一個,循序漸進、久久為功,保持戰略定力,一張藍圖繪到底。
在工作機制上,《意見》明確各地要重點把握好“省級總體部署、縣域統籌謀劃、制定實施方案、規范項目實施”四個關鍵環節,因地制宜探索制度創新。
具體來說,省級要負總責,由省級制定實施意見或管理辦法;縣級要合理劃分實施單元;鼓勵群眾全過程參與,科學編制實施方案;依法依規開展項目立項、實施、驗收等工作,落實后期管護責任,做好地籍調查和確權登記。
此外,《意見》還要求建立全過程監管機制,對于實施中出現明顯偏差的要及時叫停并督促整改。
“魔方”靠誰轉
全域整治從“要我干”,到“我要干”
五年試點,還試出了另一種成果。
試點探索過程中,部分全域土地整治試點因不具備實施條件而退出。
“這充分說明,開展全域土地綜合整治是有門檻的。全域土地綜合整治是一些地區到一定階段的自下而上的發展需求,而不是國家自上而下安排的硬性任務?!睒I內專家表示。
從“要我干”,到“我要干”,意味著全域土地綜合整治工作的驅動力發生了重大改變,管理政策也應該進行相應調整。這是《意見》將全域整治從試點向全國全面推開的一個重要背景。
“允許開展土地綜合整治就是符合條件地區的最大紅利?!睒I內專家認為,設置一定的門檻,對人民群眾有意愿、基層組織有保障、資金籌措有方案、上級政府有政策和資金支持等符合條件的地區可以批準開展全域土地綜合整治。
從“要我干”,到“我要干”,從根本上厘清了全域土地綜合整治依靠誰、為了誰的初心問題。
以人民為中心,是改革永恒的價值取向。黨的二十屆三中全會決定將“堅持以人民為中心”作為進一步全面深化改革必須貫徹的“六個堅持”重大原則之一。
堅持以人為本、共建共享是“千萬工程”經驗做法之一。
習近平同志在浙江工作期間就強調,必須把增進廣大農民群眾的根本利益作為檢驗工作的根本標準,充分尊重農民的意愿,充分調動農村基層干部和廣大農民群眾的積極性和創造性。
“全域土地綜合整治必須遵循完整程序,政府不能代替農民做主。要充分了解群眾的意愿和需求,始終把群眾的權利和權益放在第一位?!崩罱ㄖ斜硎?。
《意見》特別關注群眾權益保障的制度設計,對更好發揮群眾主體作用和保護群眾合法權益提出了明確要求。
建立“全流程”的群眾參與機制——
在確定整治區域環節,對劃入實施單元內的村莊,要在取得村民支持、農村集體經濟組織或村民委員會同意后,才可納入整治區域。
在制定實施方案環節,要切實發揮專業機構、本地村民作用,確保方案體現村民意愿、具有實用性。方案編制完成后,要充分征求所涉及村莊的村民意見,并取得農村集體經濟組織或村民委員會同意。
在項目實施環節,對當地群眾可直接參與的,鼓勵群眾以投工投勞等方式參與實施工作。
在項目驗收環節,鼓勵吸收當地群眾代表參與驗收,增強群眾認同感。涉及永久基本農田調整的,調整后的永久基本農田位置要及時向社會公布,接受群眾監督。
建立“全方位”的權益保障機制——
堅持農村基本經營制度不動搖,尊重集體土地所有權、土地承包經營權、土地經營權現狀,把握好土地經營權流轉集中、適度規模經營的度。
站穩人民立場,尊重群眾意愿,維護群眾權益,接受群眾監督,運用好村民議事決策機制,堅決防范少數人說了算、多數人被代表的問題。
維護農民宅基地使用權等不動產權利,對于群眾確有需求的可將分散居住、基礎設施保障不足或有地質災害避險需要的零星房屋引導搬遷到村莊集聚區。
對于涉及村莊撤并的,要符合黨中央、國務院有關要求,并做好社會穩定性評估和風險監測評估。不得違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷,嚴禁違背群眾意愿搞大拆大建、強制或變相強制農民退出宅基地,也不得強迫農民“上樓”。
拆舊建新中,必須妥善安置好群眾生產生活,涉及拆除群眾住房的,要確保先安置、再拆舊。發揮現有土地經營權主體的積極作用,并保障其參與權和合法權益。
“總而言之,要堅決杜絕為整治而整治、片面追求指標交易、損害農民利益等行為,切實維護群眾合法權益?!蓖趵诒硎?。
鼓勵多方參與形成工作合力——
建立高效有力的保障機制,按照“省負總責、市級監管、縣鄉實施”的原則,建立健全工作機制。充分發揮基層群眾、專家、智庫、土地經營權主體和新型農業經營主體的作用,培育鄉村特色產業。通過財政支持、金融支撐、社會投入、政策驅動等多渠道統籌資源,落實資金保障,防止形成新的地方隱性債務。
問題是時代的聲音,也是改革的動因。實踐發展、社會訴求不斷向全域土地綜合整治提出新課題。
一方面,全域土地綜合整治中應該正確處理政府與市場的關系,政府要有所為有所不為。
就像碳變成金剛石需要轉化平臺,全域土地綜合整治為產業發展提供了優質空間,為土地流轉創造了良好條件。但是,產業發展歸根到底是市場行為,土地流轉也是農業生產規?;洜I的一種市場選擇。不能單純以產業發展為名實施土地整治,同時,土地整治過程中也不是必須要實施土地流轉。
另一方面,未來全域土地綜合整治在嚴守門檻和底線的前提下,可以繼續通過優化空間布局和政策支持的疊加,更好地保障鄉村振興用地。
專家建議,全域土地綜合整治中地類轉換、用地計劃、產權調整可以實行整體審批,最終形成“以耕地保護為引領、以關鍵核心指標為手段、以空間布局協調為目標、以用途精細管控為指引”的協同機制。(李倩)